Arbeidsrettet bistand – et organisert anarki?

Ofte fokuserer man på den enkelte arbeidssøkers kompetanse eller motivasjon eller på arbeidsgivernes fokus på lønnsomhet og produktivitet som forklaringer på manglende arbeidslivsdeltakelse. Men kan det være slik at selve det systemet som skal bistå den enkelte til å få en individuelt tilpasset arbeidsrettet bistand i seg selv representerer en hindring for å nå dette målet? 

Styring forutsetter at det er en tydelig forbindelse mellom de målene som skal nås og de midlene som velges. Hvis målet er å øke arbeidslivsdeltakelse hos brukerne, og det offentlige og tiltaksapparatet er virkemidler for å nå dette målet, så må det være en forbindelse mellom hva som foregår her og hva man ønsker å oppnå. Ut fra modellen skulle man anta at det var en klar rolle- og ansvarsdeling mellom de ulike aktørene som inngikk i oppgavekjeden basert på kunnskap om hva som virker for hvem, og som kunne kontrolleres i etterkant. 

Slik er det imidlertid ikke.  

For det første skal regelverkene knyttet til tiltak og inntektssikring ivareta flere hensyn på en gang. Mens de vurderingene som ligger til grunn for tildeling av arbeidsrettede tiltak skal fokusere på den enkeltes muligheter og ressurser, så skal de vurderingene som ligger til grunn for inntektssikringen være knyttet til sykdomsvilkåret. Å vurdere om noen kan arbeide, og å vurdere om de har en rett til inntektssikring er veldig ulike oppgaver.  Siden folk må ha noe å leve av er det lett at fokuset på pengene får større oppmerksomhet enn fokuset på arbeidsmulighetene, særlig hvis veileder har mye å gjøre. 

For det andre kan arbeidsdelingen mellom de som bestiller og de som utfører tjenestene være uklar.  I utgangspunktet er det å avklare og følge opp brukere kjerneoppgaver for NAV-kontorene. Som følge av stor arbeidsbelastning har kontorene i stor grad benyttet seg av muligheten til å kjøpe slike tjenester på markedet. En konsekvens av dette er at tiltaksleverandørene ofte vet mer om brukeren enn det veilederne på NAV-kontoret gjør. I tillegg kjenner leverandørene ofte bedre til de tiltakene brukerne skal henvises til enn veilederne. Dette gjør at leverandørene ofte er de som sitter på kompetansen til å bestille tjenester. 

For det tredje reises det spørsmål om kvaliteten på det arbeidet både NAV-kontorene og tiltaksleverandørene gjør. For tiltaksleverandørene kan det se ut som veilederne på NAV-kontorene gjør arbeidsevnevurderinger uten at det er gjort noen kartlegging av arbeidsevnen, at behovsvurderingen er dårlig dokumentert, og som følge av dette at kvaliteten på henvisningene og bestillingene blir for dårlige.  På grunn av stor arbeidsbelastning henviser veilederne for å bli ”kvitt brukerne for en periode”, og manglende kvalitet på henvisningene gjør at ”det er hipp som happ hvor brukerne havner”, som kunnskapsrike aktører uttrykker seg.  For tiltaksleverandørene innebærer dette mye usynlig ekstraarbeid, særlig fordi de måles på hvor lang tid søkerne er i systemet, og på antall formidlinger.  For NAV kan det derimot se ut som tiltaksleverandørene ”strekker varigheten av tiltakene”, de bruker dem opp til maksgrensene noe som kan føre til innelåsing og manglende formidlingsfokus. Dette forsterkes av at tiltakene både skal gi varig tilrettelagt arbeid, drive arbeidstrening og få folk ut i arbeid.

Endelig er det ingen enighet verken blant fagfolk eller politikere om hvilken type organisering som er best egnet for å organisere relasjonen mellom staten og tiltaksleverandørene. Skal man øke innslaget av konkurranse, eller skal man øke innslaget av samarbeid og nettverksstyring, eller skal NAV-kontorene selv produsere disse tjenestene? I dag forfølger man alle strategiene på en gang. Man konkurranseutsetter avklarings- og oppfølgingstjenester, gir samtidig forhåndsgodkjente bedrifter anledning til å levere disse tjenestene, samtidig som man gjør forsøk med insourcing av de samme tjenestene. 

På denne måten avviker praksis fra den modellen for effektiv styring som vi skisserte innledningsvis: Målene er flere og motsetningsfylte. Det er ingen klar arbeidsdeling mellom bestiller og utfører. Kvaliteten på arbeidet varierer, og mange andre forhold enn kvalitet, for eksempel behovet for å bli kvitt saker, ligger til grunn for beslutningene som fattes. I tillegg opererer man med flere og motsetningsfylte styringsmodeller på en gang, det offentlige skal produsere tjenestene selv, man konkurranseutsetter dem eller anskaffer dem fra skjermet sektor. Slik finner vi ingen tydelig mål middel tenkning, med tette koblinger mellom de ulike aktørene som inngår i dette systemet.  Mer enn en tydelig formell struktur ser vi et organisert anarki. Det kjennetegnes av usikkerhet om hvem som deltar i beslutningsprosessene, hva som betegnes som de viktige problemstillingene og hva som skal anses som gode løsninger. Resultatet er økt kompleksitet og en uoversiktlig, tvetydig og lite forutsigbar situasjon, hvor de som skal styre, veilede og bruke systemet ikke forstår annet et fragment av det som foregår, og hvor egeninteressen til ulike aktører kan få sterkt gjennomslag.

På denne måten kan hjelpeapparatet selv bli et hinder for måloppnåelse. Spørsmålet er hvordan det er mulig å designe et slikt system slik at det blir et virkemiddel for oppgaveløsning, mer enn for vilkårlighet og egeninteresse?  Og mens vi tenker på dette kan det være en trøst eller dypt urovekkende, som man ser det, at nærmest uavhengig av konjunkturer og organisering så går 4 av 10 til stønad uten jobb, 4 går til jobb, mens 2 forsvinner ut av registrene. 

Innlegget bygger på rapporten
”Nødvendig differensiering eller overlappende tiltak?
Evaluering av avklarings- og oppfølgingstiltak i NAV
av Knut Fossestøl, Pål Børing og Ingebjørg Skarpaas.
AFI rapport 13/2012