Inflytelserika doldisar påverkar den politiska agendan

- Det som förvånat mig mest är att de policyprofessionella har en så skeptisk syn på de förtroendevalda politikerna. De är på gränsen till brutala när de beskriver den traditionella politiken som långsam och tråkig. Själva kan de inte tänka sig att jobba så. De ser sig själva som smartare än de folkvalda och ser sina jobb som spännande, roliga och som ett effektivt sätt att påverka politiken, säger Stefan Svallfors, professor i sociologi och en av tre professorer som står bakom rapporten som kommer att presenteras våren 2015. 

Idén till forskningsprojektet om de policyprofessionella växte fram i mitten av 2000-talets första decennium. Det var vid tiden då många satt klistrade framför långköraren Vita huset, eller West Wing som den heter i original, och i avsnitt efter avsnitt fängslades av presidentens kunniga stab – stabschefen Leo, den politiskt sakkunnige Josh, kommunikatörerna Sam och Toby och pressekreteraren CJ. Vad hade, enligt TV - dramaturgin, president Bartlett varit utan dem? I Sverige höll det samtidigt på att växa fram likartade strukturer runt politiker och beslutsfattare i organisationer och företag, utan att det egentligen fanns någon kunskap eller debatt om det. Det väckte nyfikenhet hos Stefan Svallfors och kollegan Bo Rothstein, professor i statskunskap, som tillsammans började formulera en forskningsansökan. Till sig knöt de också Cristina Garsten, professor i socialantropologi, för att kunna skildra denna nya yrkesgrupp ur ett socialantropologiskt, sociologiskt och statsvetenskapligt perspektiv. 

- Vi hade i flera år talat om att det höll på att hända något nytt i det svenska samhället och sättet att jobba med politik. Vi ville se vilka de politiska rådgivarna var, vad de gjorde och var de kom ifrån, berättar Stefan Svallfors. 

Nordiska skillnader

Utvecklingen av denna politiskt inflytelserika grupp skiljer sig i Sverige jämfört med de andra nordiska länderna. I Danmark tar en minister i stort sett med sig en pressekreterare när han eller hon tillträder en befattning på ett departement. I Sverige finns en grupp på mellan åtta och tio personer runt en ledande politiker.  Norge ligger lite mitt emellan. 

- Gruppens tillväxt i Sverige är ett symptom på organisationernas politiska kris med tappade medlemsskaror. För de anställda politiska rådgivarna och kommunikatörerna blir de här jobben en alternativ kanal, ett sätt att uttrycka sig politiskt utan att köpa hela kittet, säger Stefan Svallfors.

Utvecklingen i Sverige kan förklaras med flera saker. Det finns positiva exempel historiskt, till exempel hur LO:s utredningschef Rudolf Meidner tillsammans med Gösta Rehn blev upphovsmän för den solidariska lönepolitiken. Och redan statsminister Tage Erlander plockade in politiska experter i sin närmsta grupp som bollplank och diskussionspartner – en av dem var Olof Palme. Under 90-talet skedde också en nedmontering av de formella korporativa beslutsstrukturerna, bland annat genom att Svenskt Näringsliv lämnade många korporativa arenor, vilket gav utrymme för fler politiska initiativ och skapade nya politiska skiljelinjer. Inför EU-omröstningen 1994 öppnades också dörren för PR-byråerna, med en pengastinn ja-sida som sökte hjälp för att föra ut sitt budskap. Sedan dess har gruppen politiskt anställda – både ”fixarna”, det vill säga de som kan hantera det politiska spelet och massmedierna och ”klurarna”, de som ägnar sig åt politikens innehåll - vuxit i antal, särskilt de senaste tio åren.

- Om man frågar om det skulle gå att klara sig utan dessa kommunikatörer och politiska experter blir svaret ”omöjligt, de har blivit oundgängliga”.  Det är en slags kapprustning mellan organisationer och företag. ”De har 50 stycken anställda, då måste vi också ha det”, berättar Stefan Svallfors.

Välutbildade storstadsbor

Efter två års systematisk kartläggning av gruppen och sjuttio intervjuer har forskarna en ganska tydlig bild av vilka de policyprofessionella är, vad de gör, vad som driver dem och vilken påverkan de har på politiken.

De mellan 2000 och 2 500 personer som arbetar som policyprofessionella är välutbildade och storstadsanknutna. De är i genomsnitt ungefär 40 år och många har universitetsutbildning i statskunskap eller nationalekonomi, huvudsakligen från universiteten i Stockholm eller Uppsala. De tjänar relativt bra och gruppen består ungefär av lika många män och kvinnor. En liten övervikt av män kan ses ju närmare de arbetar näringslivet. De intervjuade har varit anställda kort tid, cirka två år, och många har handplockats till sina jobb. Särskilt på högre politisk nivå, som regeringskansliet, sker rekryteringen snabbt och informellt. Väl inne i ett politiskt block eller organisation rör man sig inte mellan blocken eller organisationer med motstridiga intressen. Däremot finns en större bredd hos PR-byråerna som gärna ville erbjuda sina kunder policyprofessionella med olika bakgrunder.

Deras universitetsutbildningar förbereder dem dåligt på vad de ska göra – till exempel finns knappt en rad i de åtta viktigaste läroböckerna i statsvetenskap om den funktion och roll de policyprofessionella spelar i politiken.

- En effekt är att en stor del av makten blir osynlig. Jag gissar att en majoritet av allmänheten tror att politikerna skriver sina egna tal. Det gör de aldrig. Med osynligheten följer också oansvarighet. Det är inte den policyprofessionelle som hamnar i medieljuset när något gått fel även om han eller hon bidragit till ett felaktigt beslut. Det är den ansvarige ministern, säger Stefan Svallfors.

Problemformulering, processkunskap, pejling

De policyprofessionella finns i Regeringskansliet, men också på lokal och regional politisk nivå, de finns i företag och organisationer och deras inflytande är stort, konstaterar Stefan Svallfors. Som exempel nämner han intervjuer där en person kan hänvisa till frågor och begrepp som han eller hon varit upphov till och som så småningom blivit etablerade uttryck använda och förstådda av alla.

- Generellt är de vi har intervjuat medvetna om att de har stor makt och vissa intervjupersoner kan säga ”Ja, jag har mer inflytande än en riksdagsledamot”. De reflekterar över sin makt, men tycker också att det är okej, säger Stefan Svallfors.

De policyprofessionella arbetar med att identifiera problem, att kunna processen som leder till beslut och att blixtsnabbt kunna pejla en fråga genom ett stort nätverk och få fram ett korrekt faktaunderlag.  Det är kunskap om någon av dessa uppgifter som de säljer och som avgör deras värde. Det innebär att de har stort inflytande i allt från att få en fråga upp på den offentliga agendan till vilken verklighetsbeskrivning som blir dominerande. Är till exempel arbetslösheten ett tecken på att de ekonomiska incitamenten för att söka jobb är för svag, eller beror den på en tuff arbetsmarknad? Hur frågan beskrivs kan i stor utsträckning tillskrivas de policyprofessionella, det vill säga vilka av dem som bäst lyckats att få ut sitt budskap.  Stefan Svallfors berättar att han knappt kan läsa en tidning idag utan att undra över vem som lanserat en viss fråga. Och hur det är gjort.

Viktig för den policyprofessionelle är också kunskap om den politiska processen i alla dess led. När bör en fråga lanseras – ofta ju tidigare i processen desto bättre. Hur ser det politiska spelet ut och hur kan man formulera om ett särintresse till ett allmänintresse? En annan viktig uppgift är att vid behov ta fram exakta underlag. De får inte bli fel. Om en minister intervjuas i TV och säger att en åtgärd kommer att kosta 50 miljarder, så måste siffran stämma. Annars äventyras hela trovärdigheten.

- Att leverera fel uppgift är den värsta fasan för en policyprofessionell. Det måste vara både rätt och fort ska det gå. Därför är nätverket viktigt. De behöver veta vem de ska ringa som snabbt kan ge rätt uppgifter. 

Massmedial schizofreni

De policyprofessionella har en kluven inställning till massmedierna. Å ena sidan är en bra medietäckning av ”sin grej” den finaste belöning man kan få eller att få höra sina egna ord komma ur ministerns ord i den direktsända Tv-debatten. Å andra sidan ser de under vilket starkt medietryck de förtroendevalda politikerna lever under från morgon till sena kvällar, vilket bidrar till att intervjupersonerna själva inte lockas av att bli politiker. De avskräcks också av den granskning som politiker utsätts för eller som någon av intervjupersonerna uttrycker det ”finns en hel hord journalister där ute som bara vill sticka kniven i en”.

Studien har också granskat gruppens förhållande till massmedierna, de politiska partierna, väljarna, de förtroendevalda och också de opolitiska tjänstemännen.

I förhållande till massmedierna ser de en bekymmersam utveckling, där journalisterna blir färre och färre i förhållande till de allt fler policyprofessionella. I till exempel Göteborg har antalet journalisten minskat med hälften under den senaste tioårsperioden, medan antalet kommunikatörerna har fördubblats. Det innebär att staden och dess bolag har två kommunikatörer för varje journalist anställd på den största tidningen. En allvarlig utveckling, konstaterar Stefan Svallfors.

 - Maktbalansen har förändrats fundamentalt och den oberoende journalistiken blir helt underminerad. Det är inte så bra för demokratin, säger han.

Pengar får större roll i politiken

Ett annat problem är pengar. Det kostar att ha ett gäng kommunikatörer eller andra PR-människor till sitt förfogande. 

- Det är helt uppenbart att pengar betyder mer i svensk politik än förr. Det finns inte längre en armé av gratisarbetare utan man måste köpa resurser och det är inte gratis. 

Heltidsanställda politiker har alltid haft ett försprång i förhållande till förtroendevalda deltidspolitiker och med en hel professionell stab specialiserade på PR och kommunikation blir skillnaden i förutsättningar ännu större. 

- Riksdagen riskerar att bli ett transportkompani, där politiskt sakkunniga går ut och talar om för partimedlemmarna hur de ska rösta. Likaså granskas varje motion innan den går vidare och visst kan du som riksdagsman sända in den ändå, men risken är att du får betala ett högt pris och inte blir omvald vid nästa val. 

Besjälade politikermedarbetare

Samtidigt är Stefan Svallfors noga med att poängtera att de intervjupersoner som deltar i undersökningen inte är några makthungriga strebrar. Oftast är de besjälade och brinner för frågorna de jobbar med. Och eftersom de inte ser den förtroendevalda politiken som ett alternativ hade de inte funnits på den politiska nivån om inte det här alternativet funnits. 

- Nu finns de där och kanaliserar in sin energi i politiken. Man kan också fråga om de är sämre att lyssna av vad som är viktigt eller till och med bättre, trots att de är mer socialt selekterade än riksdagsledamöterna i allmänhet, säger Stefan Svallfors. 

Han poängterar att deras uppgift som forskare har varit att kartlägga det som pågår, inte att komma med lösningar. Däremot finns det problem han vill adressera. 

- Jag efterlyser etiska riktlinjer för den här gruppen. Vad är deras ställning och ansvar? Jag anser också det behövs övergångsregler för hur de kan gå från en offentlig anställning till andra anställningar, till exempel i privata näringslivet, säger Stefan Svallfors.