Forskningsprojektet mot alla odds: Olli Kangas om medborgarlön i Finland

Olli Kangas, som är forskningschef på Kela, den finska pensionsmyndigheten, fick ett projekt som krävde både ljusa sommarnätter och långa, mörka vinterdagar att genomföra.

- Vi fick 20 miljoner euro för experimentet och hade ett extremt pressat tidschema. Vi hade bara ett år på oss att planlägga experimentet, bestämma oss för vilket urval vi skulle använda och designa plattformen som skulle betala ut bidraget. Det hela var en mardröm att genomföra, säger han. 

Olli Kangas stred med finska byråkrater som ville ta livet av forskningsprojektet, övertygade skeptiska ministrar och tampades med EU, som oroade sig för vad konsekvenserna skulle bli i andra länder.

- Det hade varit lättare att genomföra medborgarlön i Norge eller Island, påpekade Olli Kangas på Nordic Work Life Conference 2018 i Oslo.

Medborgarlön har både anhängare och motståndare, men det följer inte den vanliga politiska skalan. Bland anhängarna finns det till exempel både högerpartiet, som ser det som en nedmontering av värlfärdsstaten och vänsterpartier som ser det som en utvidgning.

Tanken med medborgarlönen är att alla som bor i ett land ska ha rätt till en viss minimi-inkomst som ges utan villkor. Förespråkarna pekar på att dagens bidragssystem är komplicerade och att det är lätt att hamna i byråkratisk fällor. Eftersom många av bidragen är inkomstprövade riskerar den som tar emot bidraget att förlora dem genom att ta ett nytt jobb.

- Även om bidraget en person har fått är lågt gäller det för all framtid och är säkert, sa Olli Kangas.

Motståndarna till medborglön pekar på att det blir för dyrt, att incitamentet att arbeta minskar och att det kan leda till negativa konsekvenser för jämställdheten eftersom det kan påverka kvinnor att bli hemma istället för att jobba.

Översvämmas av flyktingar?

Det var Juha Sipäläs centrumsregering som lanserade förslaget om ett experiment med medborgarlön 2015. Regeringen består av tre olika partier, där framförallt sannfinländarna oroade sig för att ett sådant experiment skulle leda till att Finlands omdöme som flyktingmål påverkades.

- Speciellt en minister oroade sig för att Finland skulle översvämmas av flyktingar som såg för sig att de skulle få manna från himmeln om de kom hit. Hon insisterade också på att vi skulle studera vad EU säger om överförbarhet av social fördelar mellan medlemsländerna.

Forskningsgruppen föreslog i mars 2016 att experimentet skulle vara landstäckande. Ett representativt urval skulle fördelas i olika grupper med olika nivåer på bidragen och olika skattenivåer för att kunna studera effekterna bättre.

- Vi insåg snabbt att den nivå vi först tänkte at medborgarlönen skulle ligga på, ungefär 1 000 euro per månad, var allt för hög, eftersom det skulle lett till att marginalskatten på de inkomster som kom utöver detta skulle ligga på 70-80 procent.

Resultatet blev att nivån sattes till 560 euro per månad. Det gjorde också att en kritisk gräns i förhållande till EU inte överskreds.

Skrev nya lagar

- För att kunna genomföra experimentet var vi tvungna att skriva nya finska lagar för vad som skulle ske för alla andra bidragsformer när medborgarlönen kom. Men finansministern ville inte att skatter skulle ingå i experimentet.

När forskargruppen utsetts och hade möte med statsministern föreslog han att eftersom tanken var att medborgarlönenen skulle tas genom att reducera andra, behovsprövade bidrag, kunde finansieringen av projektet kunna ske genom att en del av de 15 miljarder euro som betalas ut i bidrag varje år omplacerades. 

- Det gjorde att vi kände oss som ”masters of the universe” och att vi planerade för ett experiment som skulle ha 100 000 deltagare. Men vi föll fort ned från himmelen och hamnade i askan, eftersom det visade sig att byråkraterna var starkare än politikerna, sa Olli Kangas.  

Det slutade med ett mycket mer blygsamt experiment. 2000 personer i åldrarna 25-58 år valdes ut bland de som fick arbetslöshetsunderstöd. Dessa fick 560 euro utbetalat per månad utan några krav på någon sorts motprestation under två år, 2017 och 2018. Samtidigt finns det en lika stor kontrollgrupp, som inte fick någon medborgarlön. Den ekonomiska ramen blev 20 miljoner euro.

- Vi valde att inte göra lokala experiment i enskilda kommuner.  Erfarenheterna från de experiment som gjorts i USA är att det ofta hände något i de kommuner som valdes ut, som påverkade arbetsmarknaden där och som fick som följd att hela experimentet blev misslyckat.

Grundlagen hotade stjälpa projektet

Målet med experimentet var att se vad som skedde när de som ingick i projektet slapp använda tid på att ansöka om finansiell hjälp. Skulle den tid som då frigjordes användas till andra aktiviteter eller att hitta jobb?

Ett hinder visade det sig vara att den finska grundlagen förbjuder att människor behandlas olika. Olli Kangas forskargrupp ville att experimentet skulle vara obligatoriskt, så att de som valdes ut fick medborglönen oavsett om de ville eller inte. Det är en form av ”experiment på människor” som inte gjorts tidigare i Finland. Planen på att ha olika nivåer på medborgarlönen övergavs därför.

- Vi fick klartecken av juristerna som bedömde detta först i slutet av december 2016, två veckor innan experimentet skulle inledas.

När Olli Kangas själv försöker besvara frågan om experimentet varit vällyckat eller inte, låter han nästan som konstnären Christo, som är känd för att packa in broar och byggnader i tyg. Konstverket handlar lika mycket om att överkomma de byråkratiska hindren, som själva inpackningen.

- Vi lyckades överkomma de konstitutionella hindren att genomför ett sådant här experiment och jag skulle kunna tala i timmar om den politiska processen och vad som hände bakom scenen. Vi vet mycket mer om vad som kan göras och hur det ska göras idag.

Bättre än kanadensiskt forskningsprojekt? 

- Man kan jämföra vårt experiment med det kanadensiska medborgarlönexperimentet som pågår samtidigt. De har en större variation i vilka grupper som ingår i projektet, de betalar ut en större summa – ungefär 800 euro och projektet är treårigt. Men de har en stor nackdel och det är att de bara har frivilliga deltagare. De har haft stora problem med att få deltagare.

En evaluering av forskningsexperimentet ska göras.

- Men det har varit extremt svårt att få pengar till det. Politikerna var villiga att ge 20 miljoner euro för experimentet, men bara 700 000 euro för att utvärdera det.

Tack var de finska registren kommer det gå att följa vad som sker med den grupp som fått medborgarlön i många år framöver. Men registerdata släpar efter med ett år, så att data från 2017 först blir tillgängligt i slutet av 2018.

- Därför kommer vi presentera våra slutresultat först i slutet av 2020, säger Olli Kangas, som inte tror att medborgarlön kommer att införas i Finland.

- Dels kommer experimentet avbrytas ett år tidigare än planerat, dels har regeringen gått motsatt väg genom att skärpa kraven till aktivisering. Om medborglönen införs blir är det köksvägen, genom att en del av bidragsformerna slås ihop och förenklas.