Norden - gränslöst och avgränsat på samma gång

Vartannat år görs det en presentation av Norden: ”The State of the Nordic Region”. Rapporten är en fascinerande påminnelse om hur olika förhållandena är i en region som från utlandet ofta uppfattas som homogen.

Vad passar bättre än att kika på rapporten idag, den 23 mars, då det är Nordens dag? Då markeras det att det nu är 56 år sedan Helsingforsavtalet skrevs under. Avtalet är grunden för det nordiska samarbetet, med sin blandning av parlamentariker som samarbetar i Nordiska rådet och ministrarna som samarbetar i Ministerrådet.

Men det nordiska samarbetet handlar också om organisationer, fackförbund och verksamheter av alla de slag. Föreningen Norden, som står bakom firandet av dagen, lyfter fram möten mellan människor och nätverk för kunskap och folkbildning som sina viktigaste uppgifter.

- Vi vill påverka nordisk politik och uppmuntra politiker att underlätta vardagslivet för alla i Norden, som det står på den svenska föreningens hemsida.

Orubbliga nordiska gränser?

Ofta tas Norden som en självklarhet. De senaste årens debatt om Brexit, Kataloniens självständighet och var yttergränsen för EU ska gå har inga nordiska paralleller.

”Inget land har lämnat det officiella nordiska samarbetet men ingen utomnordisk nation har heller släppts in i den nordiska stugvärmen. Norden har till skillnad från EU en given geografisk avgränsning som förefaller orubblig för överskådlig tid, skriver Bengt Sundelius och Claes Wiklund i det avslutande kapitlet i boken ”Norden sett inifrån”.

Om de yttre gränserna ligger fast innebär det inte att de är ogenomträngliga. Norden är ett lockande mål för både asylsökande och arbetsinvandrare. Demografi brukade vara en vetenskap där det gick att spå om framtiden. Nu sker förändringarna så snabbt att det är svårt att veta hur utvecklingen blir.

Det diagram i The State of the Nordic Region som visar den allra största förändringen är kurvan över antalet asylsökanden i Norden, som gjorde ett våldsamt hopp hösten 2015.

Ser man närmare på diagrammet är antalet asylsökande som kommit efter att gränskontroller infördes till Sverige och Danmark, emellertid historiskt låga. I Sverige ansökte i genomsnitt 32 000 personer per år om asyl under åren 2002-2012, enligt Migrationsverkets statistik. 2016-2017 ansökte lite drygt 27 000 personer om asyl per år, en skillnad på 15 procent, eller 5 000 färre ansökningar per år.

Flyktingkrisen är den största utmaningen för det nordiska samarbetet på många år. Henrik Dam Kristensen var Nordisk Råds president 2016, samtidigt som Sverige införde gränskontroller över Öresund.

- Det är ju historisk, vi har haft en nordisk passfrihet sedan 1954. Den nordiska passunionen är ett uttryck för hur mycket vi har gemensamt i Norden, vårt gemensamma DNA. Den nordiska passunionen lyfte det nordiska samarbetet och den har tjänat oss väldigt, väldigt bra. Jag hoppas verkligen att den nuvarande situationen kommer att visa sig vara ett gupp i vägen, säger Henrik Dam Kristensen, i en intervju i boken Norden sett inifrån.

Den svenska regeringen har i sitt senaste beslut om gränskontroller förlängt dem i ytterligare sex månader, till den 18 maj i år.

"Alla har en farbror i Sverige"

De öppna gränserna mellan länderna i Norden är inte minst något som också är viktigt för de som har invandrarbakgrund. Det är oftast de som stoppas i kontrollerna.

I Norge finns det ett uttryck som handlar om hur tätt landet är sammanvävt: ”alle har et søskenbarn på Gjøvik”.

Bland kurderna finns det ett liknande uttryck ”alla har en farbror i Sverige”.

På 20 år har antalet personer som är födda i utlandet och som bor i Norden, ökat från 6,5 procent till 14,3 procent.

Medan invandringen väcker debatt över gränserna i Norden, är kommunernas och länens gränser något som nästan bara engagerar det egna landets invånare.

Världens största kommun

Skillnaderna kan bli extremt stora när man börjar jämföra Norden på den kommunala nivån.

Sedan den förra rapporten har det som tidigare var världens största kommun, Quuasitsup på Grönland, delats i två. Fram till 1:a januari 2018 var kommunen på 660 000 kvadratkilometer, eller större än Frankrike. Nu har den alltså delats i två kommuner: Avannaata kommun och Queqertalik kommun. Enkelt förklarat talar vi om den övre västra fjärdedelen av Grönland.

Avståndet är stort till Stockholm, som är den stad som nämns i ingressen. Där arbetar 62,1 procent av de anställda i teknologiska och kunskapsintensiva verksamheter. Genomsnittet inom EU är 41,1 procent.

Vad Norden lyckats med, till skillnad från de flesta europeiska länder, är att skapa regioner med ett stort inslag av teknologi och kunskapsintensiva verksamheter även utanför huvudstäderna. I 160 kommuner i Norden finns det idag en högskola eller universitet. 

På kartan nedanför är de områden som är färgade i lila de som har mer än 50 procent av de anställda inom kunskapsintensiva verksamheter.

Kjell Nilsson, som är direktör för Nordregio, skriver i inledningskapitlet i State of the Nordic Region om de stora ändringarna som skett i de nordiska länderna.

- Behovet av reformer och en omfördelning av uppgifterna som ska utföras på den nationella, regionala och kommunala nivån, uppstår på grund av två stora utmaningar som de nordiska länderna står inför, skriver han:

• Det ökade trycket på det nordiska välfärdssystemet som kommer av den åldrande befolkningen. Efterfrågan på offentliga tjänster ökar samtidigt som skattebasen minskar.
• Expanderande arbetsmarknader och ökad mobilitet gör att de naturliga gränserna flyttas i förhållande till de traditionella administrativa gränserna.

Permanent omstöpning 

Det finns en allmän tro på att färre och större enheter, speciellt i förhållande till kommuner, är mer effektiva. Å andra sidan skapar detta ett större avstånd mellan medborgarna och lokalpolitikerna, påpekar Kjell Nilsson.

Hans genomgång visar hur de inhemska gränserna i Norden verkar vara i en permanent omstöpningsprocess:

I Danmark har det gått tio år sedan den stora reformen där 13 amt blev till fem regioner och antalet kommuner minskades från 270 till 98. Reformen gav samtidigt kommunerna mer makt. Regionerna leds av valda politiker, men har inte någon egen beskattningsrätt.

I Norge beslöts det i juni 2017 att antalet fylkeskommuner ska minska från 18 till 11 och att antalet kommuner ska minskas från 428 till 354. Reformen ska vara genomförd innan 1 januari 2020, men har stött på problem. Störst motstånd har det varit att slå ihop Finnmark och Troms i norra Norge.

I Finland har det också varit strid om kommunreformer. Efter två misslyckade försök sedan millennieskiftet beslöt regeringen den 21 augusti 2015 att alla kommunsammanslagningar i fortsättningen ska ske helt frivilligt. Sedan år 2000 har antalet kommuner minskat från 452 till 311.

I Sverige har det inte varit någon stor kommunreform sedan 1974, då antalet kommuner minskade från drygt tusen till 278. Sedan dess har antalet kommuner ökat något, genom att nya bildas, till 290. 2016 gjorde ett misslyckat försök att dela upp Sverige i sex nya, storregioner.

I Island finns det bara två administrativa nivåer – staten och kommunen. Två folkomröstningar har hållits om kommunreformer, 1993 och 2005. I bägge fallen sa majoriteten nej. Antalet kommuner minskades trots detta från 196 år 1993, till 89 i 2006. På senare år har frivilliga sammanslagningar minskat antalet ytterligare, till 74.

Det nya är att invandringen blivit en fråga som också berör de regionala och kommunala gränserna i Norden.

- Kommuner på landsbygden erkänner allt mer de viktiga bidrag dessa invandrare kan tillföra lokalsamhällen och har börjat utveckla politiska åtgärder för att få dem att bo kvar, skriver Timothy Heleniak i kapitlet om migration i State of the Nordic Region:

Det är emellertid begränsat hur mycket bosättningen kan påverkas. En undersökning från den Statistiska Centralbyrån visar att även om 8 av 10 av de flyktingar som kom till Sverige 1990-94 placerades ut i kommuner utanför Stockholm, Göteborg och Malmö, så bor mer än hälften av dem idag just i dessa storstäder.

Hur får man inte bara de som bott i en kommun hela sitt liv att bo kvar där, utan även de nyinflyttade invandrarna? Det är en fråga där de nordiska länderna kan hämta erfarenheter av varandra.

Kartan nedanför visar i tre färger hur befolkningen kommer att utvecklas i olika regioner:

Grönt: Får en befolkningsväxt även om invandringen inte räknas med.

Gult: Får en befolkningsökning tack vare invandringen.

Rött: Får en befolkningsminskning trots invandringen.

Källa: State of the Nordic Region, 2018